政府债务：风险状况的初步分析（16页）.pdf

本文的分析没有考虑经济规模及其变化对政府债务的影响， 主要是从政府资产存量和收入流量两个方面来分析政府债务的风险状况。就债务论债务，意义不大，更无法说明其风险的大小。把政府债务和政府可支配的资源联系起来进行分析，就可大致判处出政府财政风险的状况。这里的分析包含了政府的双重主体假定：既把政府视为一个普通的经济主体，与企业等经济主体具有平等的法律地位，又把政府视为一个特定的公共主体，具有法律上的推定义务和道义责任。所谓的隐性债务问题多是与后一层意义上的主体假定有关。 
一、政府债务状况分析 
按照Hana Polackova的风险矩阵，政府债务可分为两大类：一是政府直接债务，二是政府或有债务。前者是指政府在任何条件下都无法回避的责任和应当履行的义务；后者是指在特定条件下政府必须承担和履行的责任及义务。这些责任和义务全部内含于政府职能之中，只不过在表现形式上有的是显性的，有法律的明确规定、政府的公开承诺、或政府的特定政策；而有的是隐性的，也就是说，虽然法律没有作出明确的规定，但在政府职能中隐含着应当承担的“道义”责任，或者出于现实的政治压力而不得不去清偿（全部或部分）已经发生的债务。这样，从不同的角度，政府债务可以分为四项：显性的直接债务、隐性的直接债务；显性的或有债务、隐性的或有债务。前面两项是指已经成为政府财政事实上的债务事项，不论是法律上明确了的，还是没有明确的，政府财政都必须承担其责任。后面两项是指债务事项已经产生，尽管具体数量还不能确定，但将来可能成为政府的债务事项。下面的分析即是依此而进行的。 
（一）显性的直接负债 
1．国债。从1981 年恢复发行国债以来，国债规模是不断扩大。在1994年以前，国债发行量平稳递增，而这之后，国债规模迅猛扩增（见表1） 。 
国债规模的快速增长，一方面是由于制度调整和财政状况的变化所导致的。1994年以前，财政赤字可以通过向银行透支和借款来弥补。1995年颁布的《中国人民银行法》第28条规定，人民银行不得对政府财政透支。自此以后，财政赤字只能通过发行国债来弥补。这是造成九十年代后期国债规模跃升的一个重要原因。 另一方面也与政府对国债认识的转变密切相关。 ，政府逐渐认识到并有意识地利用国债来筹集收入，调控经济。特别典型的情况是在1998年，政府通过大量增发国债来扩张支出，刺激国内需求，防范金融风险，以维护国民经济的安全稳定运行。 
上述变化直接引致了国债规模的扩张，而国债偿还高峰期的借新还旧压力则进一步加剧了这一扩张趋势。 
表1                      我国国债发行的规模                单位：亿元 
年份  发行国内 
国债额 
发行国债额  国债还本 
付息额 
全部国债年底 
累积余额 
年底内债余额 
1981  48.66  147.