中国应急预案体系：结构与功能（14页）.pdf

摘要：运用结构-功能分析方法,以国家公路应急预案体系为案例，从历史性视角出发，对中国应急预案体系形成过程中的结构约束与功能选择进行了因果分析，揭示了中国应急预案失效的内在原因。本文发现，由于中国的应急预案体系在“立法滞后、预案优先”和“横向到边、纵向到底”形成过程中，受到了“一案三制”综合应急管理体系和应急预案体系内部结构的制约，使得应急预案体系虽然具有加强预防与准备的正功能，也不可避免地具有保持应急行动灵活性、成为应急管理的免责工具的潜功能、反功能。本文建议，要以依法行政和属地管理来破解“立法滞后、预案优先”和“横向到边、纵向到底”过程中的结构约束。与之前从表面问题或技术设计视角出发的研究不同的是，本文首次采用结构—功能分析方法，聚焦于整个应急预案体系，而非单个应急预案，讨论了应急预案在中国情境中失效的结构因素，并且通过中层理论建构了应急预案体系结构与功能之间的一般性命题。
关键词：应急预案；结构—功能分析；应急管理；中国
1 研究问题
应急预案是世界各国在应急管理中普遍运用的政策工具。例如，“9·11”事件之前，美国应急管理的主要依据是作为基本法的联邦应急预案（FederalResponse Plan）和针对恐怖主义的部门间运作纲要（The United States Government Interagency DomesticTerrorism Concept of Operation Plan，CONPLAN）[1]。
“9·11”事件之后，美国政府大力改进应急管理体系，将联邦应急预案升级为国家应急预（National
Response Plan）；2005 年“卡特里娜飓风”之后，为加强应急响应的主动性，又将国家应急预案升级为国家应急框架（National Response Framework）。中国1997 年发布的《防震减灾法》和2002 年发布的《安全生产法》都有关于应急预案的表述。2003年“SARS”之后，中国开始推行以“一案三制”（应急预案、应急体制、应急机制、应急法制）为核心的综合应急管理体系，应急预案开始广泛应用于各类突发事件的应急管理，并形成了从上至下多达数百万件的应急预案体系。